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Voto Disidente. Inaplicabilidad por inconstitucionalidad Latam Art. 495, CT y Art 4°, inciso primero de la Ley N° 19.886.

Santiago, veintisiete de marzo de dos mil diecinueve. -

VISTOS:

Con fecha 29 de mayo de 2018, Latam Airlines Group S.A., presentada convencionalmente por Matías Cristi Alfonso, ha requerido la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 495, inciso final, del Código del Trabajo, en relación con el artículo 40, inciso primero, segunda parte, de la Ley N° 19.886, en los autos caratulados "Lobos con Latam Airlines Group S.A.", RIT T-931-2017, seguidos ante el Primer Juzgado de Letras de Trabajo de Santiago, en actual conocimiento de la Corte de Apelaciones de Santiago, por recurso de nulidad laboral, bajo el Rol N° 912-2018 (Laboral-Cobranza).

Preceptos legales cuya aplicación se impugna

El texto de los preceptos impugnados, en su parte ennegrecida, dispone:

"Código del Trabajo

(...)

Art. 495. La sentencia deberá contener, en su parte resolutiva:

(...)

Copia de esta sentencia deberá remitirse a la Dirección del Trabajo para su registro.".

"Ley N° 19.886

(...)

Artículo 4°. Podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneidad técnica conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo con los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común.

Quedarán excluidos quienes, dentro de tos dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concúrsales establecidos en el Código Penal.

DISIDENCIA

Acordada con el voto en contra de los Ministros señores Domingo Hernández Emparanza y Nelson Pozo Silva, y de la Ministra señora María Pía Silva Gallinato, quienes estuvieron por rechazar la impugnación de fojas , por las siguientes razones:

1°. Que Latam Airlines Group S.A. presentó un requerimiento de inaplicabiíidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 495 inciso final del Código del Trabajo y 40 inciso i° de la Ley N° 19.886. La gestión pendiente consiste en un recurso de nulidad dirigido en contra la sentencia de 21 de marzo de 2018, dictada por el Primer Juzgado de Letras de Trabajo de Santiago, que acogió la acción de tutela por vulneración de derechos fundamentales impetrada por el dirigente sindical señor Sebastián Juan Andrés Lobos Razón y ordenó que se le habilitara un nuevo casillero en su lugar de trabajo, luego de que le fuera cambiada la chapa del suyo por Latam. Alega la actora que cumple una importante función colectiva y que su exclusión de la contratación pública por dos años por aplicación del precepto legal impugnado contenido en la ley N° 19.886 vulnera la Constitución. Sostiene al efecto que la aplicación de los preceptos impugnados al caso concreto infringen el inciso cuarto de su artículo i°, pues se impide con ello la satisfacción de fines propios del Estado por cuanto, si se prohíbe a Latam Airlines Group S.A. contratar con el Estado, se suspenderán los servicios de transportes para sus funcionarios a zonas geográficas que sólo son atendidas por Latam; además se infringen el artículo 19 N° 2 de la Carta Fundamental, pues la sanción es desproporcionada y no justificada; la garantía del debido proceso contenida en el artículo 19 N° 3, porque la sanción opera de forma automática sin atender la sanción principal o sin que se califique su gravedad por el juez; el artículo 19 en su N° 24, en razón de que la requirente se verá privada de su derecho de propiedad debido a la cuantía de la sanción; el artículo 19 N° 21, sobre libertad para desarrollar actividades económicas, ai establecer un impedimento desproporcionado dirigido a imponer una limitación que afecta el ejercicio de tal derecho en su esencia, con lo cual vulnera, asimismo, el art. 19 N° 26 de la Constitución.

1. La inhabilidad establecida por el precepto no configura una diferencia arbitraria ni vulnera el debido proceso

2°. Que, en relación al precepto legal impugnado de la ley 19.886, este Tribunal ha considerado que: "a) Se trata de una inhabilidad congruente con los objetivos perseguidos, desde un comienzo, por la legislación que reguló la contratación con la Administración del Estado, b) La inhabilidad en cuestión es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores ha podido defenderse formulando sus descargos. (...). No se trata, por ende, de una apreciación o juicio formulado por la Dirección del Trabajo o por la Dirección de Compras y Contratación Pública, (...). En consecuencia, existe una gran diferencia entre la suspensión o eliminación del Registro de Proveedores que puede efectuar la Dirección de Compras y Contratación Pública en virtud del N° 6) del artículo 92 del Decreto Supremo N° 250, del Ministerio de Hacienda, de 2004, y la condena por infracción a los derechos fundamentales del trabajador de la misma norma), que opera con el solo mérito de la sentencia judicial ejecutoriada que la pronuncia, c) La inhabilidad de que se trata persigue evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado. Ésa es la razón de que la inhabilidad sólo dure dos años." (STC1968 c'. 32o).

3°. Que, asimismo, esta Magistratura ha puesto énfasis en el modo concreto en que se han ejercitado los derechos procesales de las partes acorde a un estándar de racionalidad y justicia del debido proceso. Es por eso que, en la causa Rol 2133, sostuvo "[qjue, en el proceso laboral aludido precedentemente, la parte demandada y actual requirente de inaplicabilidad tuvo amplias posibilidades de defenderse, según dan cuenta diversos considerandos de la sentencia que se ha venido citando. (....). Así, y teniendo a la vista todos los antecedentes (...), esta Magistratura no comparte el argumento conforme al cual la inhabilidad consecuencia! que lo afecta impidiéndole contratar con la Administración, por haber sido excluido del Registro Oficial de Contratistas, no se haya fundado en una sentencia pronunciada por un juez de la República, fruto de un proceso legalmente tramitado y en que la defensa del banco demandado no haya pod ido ejercitarse."

4°. Que, a lo razonado anteriormente, se ha agregado que "[p]or lo demás, la afectación al principio de que no puede presumirse de derecho la responsabilidad penal, tampoco ha podido producirse, toda vez que esa prohibición, contenida en el inciso séptimo del artículo 19 N° 30 de la Carta Fundamental, sólo resulta aplicable en materia penal, y no en causas en que se ha hecho efectiva la responsabilidad civil, mediante la imposición de la respectiva indemnización de perjuicios -y la inhabilidad consiguiente-, como ocurre en la especie." (STC 2133 c. 22o).

  1. Implementación de políticas públicas mediante la contratación pública

5°. Que el empleo de la contratación pública como herramienta para implementar políticas públicas es un fenómeno cada vez más común y ampliamente estudiado [Arrowsmith, Sue (2010): «Horizontal policies in publicprocurement: a taxonomy», en Journal of Public Procurement, Nottingham University, Vol. 10, N° 2, pp. 149-186].

Tal mecanismo puede asegurar el cumplimiento de leyes generales o, incluso, exigencias que van más allá del marco legal, como pagar remuneraciones “justas", asegurar la igualdad de género en la contratación, etc. Es así como, por ejemplo, el Convenio N° 94 de la OIT, que no ha sido suscrito ni ratificado por Chile, busca asegurar que los salarios de ios trabajadores no sean un elemento de competitividad para contratar con el Estado, y por ello asegura ciertos estándares de remuneración.

6°. Que existen múltiples razones para que el Estado exija contratar sólo con empresas que cumplan las leyes, de manera de evitar asociar al Estado con comportamientos ilícitos. Ello puede lograrse proporcionando incentivos adicionales al cumplimiento de la ley para evitar así vulneraciones legales en el cumplimiento del contrato y garantizar una competencia justa, entre otras razones [Arrowsmith, p. 154]. En nuestro sistema jurídico la finalidad de la sanción se puede sintet ¡zar en las siguientes razones:

  1. - Aseguramiento de libre competencia, cuestión que se tuvo a la vista y que consta en la historia legislativa de este precepto, en la moción que dio origen a la Ley N° 20.238, que incluyó este artículo a la Ley N° 19.886, se razonó que: “el óptimo funcionamiento de estos mecanismos, además, precisa la libre competencia entre los proveedores, la que se ve dificultada y entorpecida por actitudes desleales en algunos oferentes que, mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, consiguen mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias." (Historia de la Ley, pp. 4-5).
  2. - Reputación y buena fe en la contratación con el Estado-. La provisión de bienes y servicios del Estado tiene ciertas particularidades que hacen imprescindible que, además del establecimiento de licitaciones públicas, igualitarias y transparentes, se garantice que quienes contratan con el Estado cumplan la legislación y los contratos plenamente y de buena fe.

En primer lugar, porque se paga con recursos públicos; en segundo lugar, porque la mayoría de las veces la contratación está ligada con políticas públicas, servicios públicos, y en general con asuntos de bien común que requieren de calidad y continuidad. Las empresas que contratan con el Estado deben garantizar el cumplimiento de la legislación y la buena fe en el cumplimiento de las cláusulas contractuales. La condena por prácticas ant¡sindicales es un indicio de que la empresa en cuest ión no sólo infringe las normas laborales, sino que además hace uso de maniobras ilícitas y vulnera derechos fundamentales (incluyendo la libertad sindical). Normas de este tipo se han incluido progresivamente en ¡a legislación, y algunas de ellas han sido revisadas por el Tribunal Constitucional, como ocurrió con el proyecto que introdujo la televisión digital (STC 2645).

  1. - Incentivo económico para el cumplimiento de la legislación laboral-. El establecimiento de esta inhabilidad constituye un poderoso incentivo para que las empresas cumplan la legislación laboral y, al mismo tiempo, es una medida altamente eficiente, pues fomenta el cumplimiento de la ley y disminuye la presión en la fiscalización de la misma, ya que las empresas estarán interesadas en no ser condenadas por prácticas antisindicales o por vulnerar los derechos fundamentales de sus trabajadores.

La imposición de incentivos a través de la ley, especialmente en el caso de la protección de los derechos de los trabajadores, es legítima y coherente con el principio protector del trabajo, asegurado en la Constitución y en toda la normativa laboral. Así esta Magistratura ha señalado que la protección constitucional del trabajo a que se refiere el artículo 19, N° 16o, de nuestra Carta Fundamental, "no se limita sólo a garantizar ¡a libertad de elección y de contratación laboral, sino que, al incluir la garantía constitucional el reconocimiento expreso de la libertad de trabajo y su protección, la Constitución extiende la protección al trabajo mismo, en atención al compromiso inseparable de respeto a la dignidad del trabajador en la forma en que efectúa su labor y a la ineludible función social que cumple el trabajo" (STC roles N°s 2086-12, 2110-12, 2114-12, 2182-12, 2197-12); [...] Que lo que la Constitución protege es "un trabajo de calidad, con condiciones justas y favorables de trabajo o de la actividad lícita desempeñada" (Daniela Marzi Muñoz: "Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines", en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Santiago, 2012, p. 127).

7°. Que se ha sostenido además que el trabajo que debe protegerse es el "digno" y el "decente". El trabajo digno, según ha señalado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, es aquel que respeta los derechos fundamentales de la persona humana, así como los derechos de los trabajadores en lo relativo a sus condiciones de seguridad laboral y remuneración. También lo es aquel que ofrece una renta que permite a los trabajadores vivir y asegurar la vida de sus familias. Estos derechos fundamentales también incluyen el respeto a la integridad física y mental del trabajador en el ejercicio de su empleo. Por su parte, el trabajo decente es aquel trabajo product ivo para hombres y mujeres en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana (Daniela Marzi Muñoz: "Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines", en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Sant iago, 2012, p. 131);" (Prevención de STC 2470, c. 90 y 12o).

  1. Aplicación de los criterios expuestos al caso concreto

8°. Que en esta causa la requirente ha centrado su argumento en que Latam Airlines Group S.A. no sería la propiamente afectada, sino que todos los funcionarios de la Administración para llegar a zonas geográficas, que en la práctica, sólo son atendidas por Latam, afectando con ello el principio del bien común contemplado en el inciso cuarto del art. i° de la Carta Fundamental.

9°. Que, sin embargo, parea resolver el requerimiento de autos, y sin perjuicio de los argumentos que se han dado a conocer en los considerandos anteriores relacionados con la fundamentación de los preceptos legales impugnados, no es necesario entrar a analizar la referida impugnación en relación al caso concreto por cuanto existen elementos de carácter formal que nos llevan a considerar que nos encontramos frente a un conflicto en donde la declaración de la inaplicabil¡dad por inconstitucionalidad no producirá efectos en el caso concreto.

Al respecto cabe recordar que esta judicatura constitucional ha razonado con anterioridad que, si bien una de sus salas puede dar por cumplido el requisito de admisibilidad, el pleno de este Tribunal puede formular un rechazo acerca de la procedencia de un requerimiento como resultado del examen que le es ineludible realizar (STC Roles 2.693, 2.881, 3.146, 5192, entre otras).

10o Que, en efecto, las normas impugnadas no resultarán decisivas en la resolución de la gestión pendiente porque la contratación pública se rige por reglas que no solo están presentes en la legislación impugnada sino también en las que se reiteran anualmente en la Ley de Presupuestos. Es así como, a vía ejemplar, el artículo 6° de la Ley de Presupuestos del Sector Público N° 21.125, correspondiente al año 2019, dispuso, en sus incisos tercero y cuarto, que:

"Las empresas contratistas y subcontratistas que ejecuten obras o presten servicios financiados con recursos fiscales, que incurran en incumplimiento de las leyes laborales y previsionalesf determinado por la autoridad competente, durante el desarrollo de tales contratos, serán calificadas con nota deficiente en el área de administración del contrato, sin perjuicio de las sanciones administrativas que correspondan. Esta calificación pasará a formar parte de los registros respectivos y se considerará en futuras licitaciones y adjudicaciones de contratos.

Las instituciones privadas, cualquiera sea su naturaleza, al momento de contratar con el Estado deberán acompañar un certificado de cumplimiento de obligaciones laborales y de remuneración. En el evento de que la institución privada se encuentre incorporada en algún registro por incumplimientos laborales o de remuneraciones, o no acompañe los referidos certificados en el momento correspondiente, no podrá contratar con el Estado mientras no subsane el incumplimiento que la afecte".

Igual normativa se replica tanto en el artículo 6° tanto de la Ley de Presupuestos N° 20. 982, que rigió para el año 2017, como en el artículo 6° de la ley N° 21.053, correspondiente al año 2018.

11o. Que, además, siendo la gestión pendiente un recurso de nulidad y las causales de nulidad de derecho estricto y no existiendo una impugnación al precepto que se cuestiona, para que las normas cuestionadas sean decisiva en la resolución del asunto, su inaplícabilidad sólo podría plantearse cuando el referido recurso se resuelva y únicamente en la etapa de ejecución del fallo, lo cual supone que exista una sentencia ya ejecutoriada.

12o. Que, por otra parte, como ya se recordó, Latam Airlines Group S.A.

alega que, debido a sus especiales circunstancias y tratándose de una institución que colabora con el bien común, la aplicación de esta inhabilidad perjudica al Estado y a todos sus funcionarios. Ante tal cuestionamiento cabe razonar que, si bien es cierto que la requirente es un importante proveedor y contratante del Estado y cumple valiosas funciones en servicio de la comunidad, no es menos cierto que tales características no son suficientes para estimar que la inhabilidad sea desproporcionada, o que en estos casos concretos se justifique no aplicarla. Hay variadas razones para desestimarlo.

13o. Que, en efecto, y en primer lugar, porque se trata de una exigencia de cumplimiento de la ley. No se trata de requerimientos que excedan el marco legal y, de hecho, no se exige que los proveedores cumplan todas las reglas laborales; sólo se trata de que no incurran en conductas especialmente graves, como son la vulneración de derechos fundamentales de los trabajadores y las prácticas antisindicales; en segundo lugar, de acuerdo a las finalidades que persigue la ley y que ya fueron expuestas, la aplicación de esta inhabilidad es fundamental para proteger al Estado de futuras responsabilidades y para incentivar una justa y sana competencia; en tercer lugar, nos encontramos aquí con una inhabilidad temporal y no definitiva, pues exige que los proveedores no hayan sido sancionados sólo durante los dos años previos; en cuarto lugar, la determinación del proveedor que ha incurrido en algunas de estas conductas no la realiza la Administración, sino que los Juzgados de Letras del trabajo competentes, pudiendo la requirente ejercer todos sus derechos en el proceso respectivo, impugnando incluso la decisión, conforme fue detallado en la expositiva. Por lo demás, si bien Latam es uno de las empresas principales dedicada al tráfico aéreo de pasajeros y transporte de carga, no es el único que presta tal servicio, por lo que el Estado soberanamente puede decidir contratarlo con otra línea aérea que cumpla con el fin perseguido por la ley

14o. Por todo lo expuesto, a juicio de quienes suscriben este voto, debió desestimarse el requerimiento deducido.